Artículos de investigación

Geografías artificiales y funcionales de la sostenibilidad: producción de problemas y soluciones

Artificial and functional geographies of sustainability: production of problems and solutions

Andrés Jiménez Corrales
Universidad de Costa Rica, Costa Rica

Geografías artificiales y funcionales de la sostenibilidad: producción de problemas y soluciones

Quivera. Revista de Estudios Territoriales, vol. 26, núm. 1, pp. 129-154, 2024

Universidad Autónoma del Estado de México

Recepción: 06 Noviembre 2022

Aprobación: 21 Agosto 2023

Resumen: La sostenibilidad es un concepto globalizado que ha constituido un recurso activado por diversos actores con el propósito de diseñar y adecuar proyectos y acciones para fines particulares. Este artículo propone, a partir de un profundo análisis documental, un acercamiento a las geografías artificiales y funcionales que la sostenibilidad permite gestar para la reproducción del capitalismo. Para ello se utilizará el caso del Banco Interamericano de Desarrollo (bid), específicamente lo que fue articulado dentro de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ices), para comprender los usos políticos de la sostenibilidad y sus posibles impactos en las transformaciones territoriales. Se concluye que el bid es un actor que, haciendo uso del discurso de la sostenibilidad, diseñó y puso en marcha una iniciativa que busca materializar una ciudad competitiva para los negocios empresariales y para el mercado instrumentalizando un proceso de neoliberalización urbana en América Central.

Palabras clave: sostenibilidad, ciudad sostenible, BID, neoliberalismo, competitividad.

Abstract: Sustainability represents a globalized concept that has become a resource activated by various actors to design and adapt projects and actions for their purposes. This paper leads to an in-depth documentary analysis, an analytical approach to understand the artificial and functional geographies that sustainability allows for the reproduction of capitalism. To this, the case of the Inter-American Development Bank (idb) will be used, specifically what was articulated within the Emerging and Sustainable Cities Initiative (ices), to understand the political uses of sustainability and its possible impacts on territorial transformations. In conclusion the idb is an actor that, making uses of the sustainability discourse, designed and implemented an Initiative that seeks to materialize a competitive city for corporate business and the market, instrumentalizing a process of urban neo liberalization in Central America.

Keywords: sustainability, sustainable city, IDB, neoliberalism, competitiveness.

Introducción

Durante los últimos 30 años la noción de sostenibilidad se ha constituido en un sentido común universal (Bourdieu y Wacquant, 1998). Este recurso se utiliza para realizar una lectura a la situación social, económica y ecológica del mundo en distintas escalas; además, ha permitido conceptualizar problemas y establecer líneas de actuación dentro del capitalismo. De este modo, se ha estructurado como un marco de pensamiento y de acción, y ha servido para activar un amplio catálogo de soluciones ante una crisis ecológica global en ciernes, y para reproducir y ampliar lógicas competitivas y de mercado en los territorios.

La crisis ecológica es resultado de múltiples causas interconectadas, las cuales representan una exteriorización de una crisis civilizatoria; es decir, son producto de problemas en los modos de apropiación y conceptualización de la naturaleza instalados y reproducidos en una estructura social capitalista, moderna y colonial que ha impactado en las relaciones socioecológicas a escala global (Capriles, 2008; Lander 2015).

Este proceso-resultado se produjo a partir de modelos de desarrollo extractivos y depredadores basados en un crecimiento económico. Es consecuencia de problemas sociales y no ecológicos enraizados que condicionan las relaciones sociedad-naturaleza, por ejemplo: relaciones jerárquicas, desiguales, violentas y de dominación (Bookchin, 2015; Gudynas, 2020; Morton, 2018).

El capitalismo es un sistema profundamente insostenible cimentado en la creación constante de escasez, lo cual produce una estructura territorial basada en el desarrollo desigual del espacio articulado en el mundo (Ceceña, 2016; O’connor, 2000; Smith, 2020; Souza 2009). El realismo capitalista niega dicha realidad y crea soluciones parciales que son territorializadas de formas diversas. Ese proceder genera un espejismo de acción y faculta el sistema capitalista (Fisher, 2018; Swyngedouw, 2011, 2021).

Como resultado, se crea un instrumental discursivo que busca explicar la presente situación. A partir ahí se delimitan problemas y se proponen medidas basadas, muchas veces, en una confianza ciega hacia la tecnología, dejando intactas las condiciones de producción y apropiación de espacios, de recursos y de trabajo humano (Rodrigues, 2012; Souza, 2009; Swyngedouw, 2011).

Esto ha ocasionado que las vías de transformación se enfoquen en trabajar con causas externas al sistema capitalista, por ejemplo, aspectos relacionados con procesos ecosistémicos o aumento de dióxido de carbono (Swyngedouw, 2021). Para instrumentalizar estas acciones se han propuesto conceptos como sostenibilidad o resiliencia, los cuales buscan adaptar las condiciones presentes para su reproducción, y no para una transformación de la situación actual (Evans y Reid, 2016; Swyngedouw, 2011).

En su contexto histórico el desarrollo sostenible ha significado el paradigma que puso a circular la idea de la sostenibilidad en el mundo. Este modelo se popularizó durante la década de 1990 con el fin de satisfacer las necesidades actuales sin comprometer las del futuro. Pero, en general, es una definición ambigua, ya que deja intacta la forma existente, intensiva y voraz de producción, y mira a los espacios geográficos de manera funcional. Como respuesta se emprende la creación de geografías artificiales pensadas, en este trabajo, como espacios diseñados para dar continuidad a la estructura global presente.

Este proceder ha permitido armonizar dos proyectos contradictorios: el desarrollo fundamentado en la idea del crecimiento económico y en una objetivación de la naturaleza-trabajo humano, y la sostenibilidad conformada por una idea de conservación de los medios de vida y de la naturaleza (Gudynas, 2020; Herrera, 2013; Rodrigues, 2012). Como resultado, se han creado productos como la economía verde, la cual pretende reconciliar el desarrollo y la conservación de la naturaleza, y se ha hegemonizado la idea de que ésta necesita ser intervenida técnicamente por distintos actores para su salvación (De la Villa, 2022).

El desarrollo sostenible y la sostenibilidad han constituido un paradigma que ha formulado respuestas a los problemas ecológicos y sociales generados por el capitalismo (Rodrigues, 2012). Los organismos internacionales han tenido un rol central en su movilización y difusión; además, han participado en la creación de una estructura de pensamiento y de acción. Con ese contexto, se propuso un amplio catálogo de políticas, estrategias y labores que han adquirido expresiones específicas alrededor del mundo. En suma, se ha propiciado la creación de estructuras institucionales supranacionales, nacionales y locales para materializar el paradigma (De la Villa, 2022).

Asimismo, se ha articulado un tipo de gubernamentalidad promovida por organismos internacionales, cuyo resultado ha sido la creación de una política dentro de los procesos de globalización neoliberal, ya que ha permitido abrir nuevos nichos de mercado y oportunidades de negocio, por ejemplo: mercados de carbono, y ciudades y proyectos urbanísticos sostenibles (De la Villa, 2022; Smith, 2015).

Por consiguiente, la producción de sostenibilidad se condujo como una noción ideológica y política (March, 2013; O’connor, 2000) que ha creado una estructura de gobernanza neoliberal aplicada en múltiples escalas. Del mismo modo, ha logrado adaptar estructuras institucionales y normativas en países o ciudades y ha planificado proyectos y acciones que tendrán un impacto territorial.

El presente trabajo ofrece un acercamiento analítico que permita entender las geografías artificiales y funcionales que la sostenibilidad gesta, reproduce y materializa para una continuidad del capitalismo. Se utilizará el caso del Banco Interamericano de Desarrollo (bid), específicamente lo propuesto en la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ices) para ciudades de América Central.

El artículo aporta a los estudios urbanos una interpretación de los usos políticos de la sostenibilidad como concepto en la generación de geografías artificiales y funcionales para la reproducción del capitalismo. Es decir, se refiere a que la sostenibilidad es un proyecto de producción de espacio artificial que diseña acciones de intervención urbana. Se trata de un modelo de ciudad hegemónico y práctico movilizado a escala global, ya que permite crear condiciones territoriales para la ampliación de lógicas competitivas y empresariales.

Más adelante, se presenta un apartado en torno a una problematización del rol de las ciudades dentro del contexto de la crisis ecológica global con el propósito de concebir a los espacios urbanos como sitios estratégicos de intervención. Después, se exponen aspectos sobre el surgimiento, conceptualización, dimensiones de aplicación y algunos elementos de la ices. El tercer apartado muestra la amplitud de la ices en América Central donde se exponen las ciudades y los años de ejecución de la iniciativa. En la cuarta y quinta sección se explican las condiciones de trabajo delimitadas por el bid, así como las propuestas para resolver los temas priorizados. Finalmente, se interpreta el accionar del bid en América Central.

Coordenadas orientadoras

Hoy en día, el desarrollo capitalista se apoya en un proceso de urbanización planetaria que ha posibilitado extender y reproducir la lógica urbana a escala global (Brenner, 2013). De igual manera, fomenta el establecimiento de una estructura político-espacial que contribuye a sugerir como necesaria la conservación de la naturaleza cuya base debe ser funcional al crecimiento económico y promover una financiarización de sus procesos (De la Villa, 2022).

De ahí se ha derivado la posibilidad de enraizar una despolitización de la crisis ecológica actual descartando los procesos de dominación existentes en su creación y en sus posibles soluciones (Auyero, 2018; Swyngedouw, 2018). De ahí que se haya facultado un desplazamiento temporal y espacial de los problemas y una movilización de la reproducción de modos de libre mercado a través de financiaciones externas (Pérez, 2022).

En consecuencia, se ha constituido una contradicción en el sistema: por un lado, se promueve conservar la naturaleza, y por otro, se degrada como resultado de las formas de producción depredadoras del capitalismo (March, 2013); el cual crea un mundo a la medida de sus necesidades que se desenvuelven en una matriz insostenible (Ceceña, 2016). Por tal motivo, se creó un proyecto de desarrollo sostenible, profundamente político, estructurado por acciones que movilizan formas de poder desigual en la gestión de los espacios y que evocan distintas desigualdades sociales y territoriales en todas las escalas (Ramírez, 2020).

Dentro del contexto histórico, la urbanización ocupa un lugar contradictorio debido a su posición como una de las causas de la crisis ecológica, pero, también, como la posible solución (Contreras, 2017; unfpa, 2007); lo que desencadena que dicha crisis se considere una oportunidad para favorecer la circulación y fijación de capital de manera multilocalizada.

Con ese objetivo se habilita un tipo de ajuste espacial que utiliza la producción de espacio como medio, condición y producto con el fin de posponer la crisis e incentivar el capital (Carlos, 2022; Harvey, 2017). En este sentido, las ciudades se constituyen en sitios estratégicos que, bajo la promesa de solucionar las dificultades, son intervenidas y transformadas para reproducir el capitalismo, generando afectaciones en los territorios y, por ende, en la vida cotidiana.

América Latina y el Caribe se han posicionado como dos de las regiones del mundo más urbanizadas, pues la población ciudadana ronda el 80% del total (Jordan et al., 2017; onu-Habitat, 2012). Por ende, la onu (2018) ha establecido que para alcanzar un desarrollo sostenible se necesita una adecuada gestión del crecimiento urbano. Ello, como vía estratégica para el desarrollo sostenible, se ha ido incorporando en las agendas multilaterales labores alrededor de la urbanización y su sostenibilidad (Jordan et al., 2017).

En 2012, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río de Janeiro), se estableció un proyecto específico en el que el Objetivo 11, dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, estableció “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”.

A raíz de lo anterior, la sostenibilidad se ha posicionado como un conjunto de dispositivos técnico-gerenciales que pretenden activarse para dar continuidad a la civilización (Swyngedouw, 2021). Por tanto, se establecen formas funcionales de gestionar la naturaleza articuladas por conocimientos y técnicas desarrolladas en el Norte Global y por tipos variados de violencia como la desposesión de los medios de vida en el Sur Global y los modos de mercantilización para lógicas de acumulación de capital (De la Villa, 2022).

En este trabajo se interpreta a la sostenibilidad como un instrumento para crear geografías artificiales y funcionales al capitalismo. La palabra artificial hace referencia al diseño y planificación, mientras que la palabra funcional alude a la adaptabilidad para facilitar y movilizar el espacio geográfico en la reproducción del sistema (acumulación de capital). En este sentido, la sostenibilidad se encarga de esbozar y acoplar geografías, a través de un contexto de pensamiento-acción, para conceptualizar y delimitar problemas y sus soluciones.

Para analizar cómo estos planteamientos se han proyectado en el territorio se retomó a la ices del bid como caso de estudio. Y, debido a que se trabaja la escala de América Central, se seleccionaron una serie de documentos de planes de acción realizados por el bid para ciudades en esta región. Se utilizó una técnica de análisis documental a profundidad, la cual se centró en extraer los problemas identificados por el bid en las ciudades, así como su propuesta de solución.

A partir de ahí, se construyó un marco de interpretación que contribuye a entender cómo el bid activa la idea de sostenibilidad con el fin de crear un proyecto que adecua las ciudades al mercado y a la competitividad económica. El análisis fue complementado con otros documentos del bid, del Banco Mundial y de la onu.

ices: hacia un diseño de geografías urbanas

El bid, durante el siglo xxi, ha apropiado y adaptado la idea de sostenibilidad como un instrumento estratégico que moviliza el trabajo a escala urbana, pues articula una serie de acciones que tienden a modificar el territorio por medio de la creación de discursos, de imaginarios o a través de la construcción de infraestructura que cambian la forma de la ciudad y sus problemas.

Esta banca, por su trabajo e influencia a escala regional en América Latina, ha promovido una circulación de un paradigma de sostenibilidad eficaz para los intereses de financiarización del desarrollo. Al respecto, el bid tiene un rol activo, directivo y propositivo, pues creó e impulsó una agenda de trabajo propia en torno a la promoción del desarrollo sostenible con base en sus operaciones crediticias. Por ejemplo, en 2007, y como antecedente de la ices, fue creada la Iniciativa de Energía Sostenible y cambio climático, a través de la cual se integró el enfoque de mitigación y adaptación dentro de sus operaciones (bid, 2011b).

Posteriormente, en 2012 entró en curso la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ices) que, según el Banco, impulsaría un modelo integrado para el desarrollo urbano y promovería una adaptación al cambio climático por medio de prácticas de planificación urbana. Como resultado se iba a crear un portafolio de asistencia técnica y financiera a gobiernos de ciudades con el objetivo de generar propuestas en materia urbanística, ambiental, económica, fiscal, y de infraestructura y gobernabilidad (bid, 2016a).

En el ámbito de aplicación de la ices, el Banco estableció una política de escala para dirigir sus acciones. Este proyecto propuso a las ciudades intermedias de América Latina como foco de atención debido a que son consideradas como espacios dinámicos que han experimentado un crecimiento en su extensión construida y un aumento poblacional en las últimas décadas. Además, tienen retos en su gestión y representan localizaciones propicias para el desarrollo de una competitividad económica (bid, 2016b; Jordan et al., 2017; onu-Habitat, 2012).

El bid define a una ciudad sostenible como el producto de tres dimensiones: 1. Desarrollo urbano sostenible: relacionado con el control de algunos factores como el crecimiento de la mancha urbana, la promoción de transporte sostenible, el desarrollo económico y de competitividad, así como la constitución de un hábitat adecuado con servicios sociales y seguridad ciudadana. 2. Sostenibilidad ambiental y cambio climático: abarca gestión ambiental y de recursos, disminución de vulnerabilidad y adaptación al cambio climático. 3. Sostenibilidad fiscal y de gobierno: contempla la gestión de ingresos, la creación de mecanismos de gobierno y la deuda y gasto públicos (bid, 2011a, 2016b).

Con el desarrollo de la ices, el bid creó una política de producción de espacio que delimita una escala para intervenir y actuar (ciudades intermedias), y que particulariza un tema de trabajo (sostenibilidad urbana). Dichos factores se proyectan en la constitución de geografías artificiales y funcionales, ya que su propósito es el diseño de un espacio que genere condiciones materiales e inmateriales capaz de movilizar a las ciudades dentro de circuitos de inversión y fijación de capital.

En un sentido amplio, la ices representó un activo intangible que el Banco incluyó dentro de su catálogo de operaciones activando una forma de pensamiento de la ciudad y promoviendo acciones de cambio que impactarán en las realidades territoriales latinoamericanas (bid, 2016a). De este modo, las ciudades se constituyen en espacios geoestratégicos de influencia de ideas y de políticas internacionales movilizadas por organismos de talla internacional; asimismo, proyectan una transformación de sus condiciones actuales en relación con proyectos hegemónicos (Paulsen, 2023).

Entre sus principales resultados se encuentra la publicación de una serie de documentos que reúnen un plan de acción para cada ciudad. En estos informes se plasma un análisis de los problemas que obstaculizan la sostenibilidad urbana a través de un diagnóstico rápido, y se proponen estrategias y acciones para resolverlos (bid, 2016b). Lo expuesto representa la hoja de ruta que el Banco establece para una acción local, la cual está mediada por una visión hegemonizada de un modelo de ciudad.

El Banco garantiza la aplicación de lo estipulado en los planes de acción mediante el compromiso de gobiernos nacionales y locales para desarrollar los aspectos diseñados por la ices (bid, 2016b); lo que genera formas de transferencia de conocimiento a escalas locales y una influencia en la creación de políticas en las ciudades por parte de organismos internacionales (Paulsen, 2023).

Esta iniciativa se estructura en torno a la generación de una asistencia técnica y financiera de gobiernos locales con el fin de que sean motores en la atracción de capital y para que garanticen condiciones adecuadas para el despliegue de negocios empresariales en las ciudades.

De este modo, la sostenibilidad se activa como una justificación, pero, además, como una herramienta que va a permitir no sólo sostener el capitalismo, sino ampliar su campo de actuación abriendo nuevos nichos de mercado “verdes” o “sostenibles”. Es así que establece una tecnocracia de gestión de las ciudades posicionada como el saber único y necesario para identificar problemas y proponer soluciones (Pérez, 2022).

Para 2022, según datos del Banco, la ices se había implementado en 61 ciudades de 22 países en Latinoamérica (bid, s. f.). En América Central, entre 2012 y 2019, la iniciativa se aplicó en los siete países de la región, posicionando al bid como un actor de poder que circula por Latinoamérica como una estructura de pensamiento, de intervención y de producción de espacio urbano. Así, activa la movilidad de políticas y de formas de gobernanza urbanas (Jajamovich, 2018; Jajamovich y Delgadillo, 2020).

La ices en América Central

América Central se ha asociado tradicionalmente con un espacio mayoritariamente rural. Esta es una realidad que se ha modificado, pues para la década del 2010 alrededor del 60% de su población total se transformó en urbana (Aguilera, 2018; sica, 2021). En la actualidad, Centroamérica representa la segunda región del mundo con mayor tasa de urbanización producto del crecimiento demográfico y de migraciones campo-ciudad.

Por tal motivo, se han transformado las dinámicas territoriales y se presentaron nuevos retos de gestión (Aguilera, 2018). También, aproximadamente un 78% del pib regional fue producido en sus ciudades principales (Aguilera, 2018). Por tanto, las urbes se han localizado como espacios geoestratégicos de intervención por diversos actores, como la banca multilateral en busca de adecuar las ciudades a la competitividad y al crecimiento económico.

Sin embargo, desde la perspectiva de organismos internacionales, las ciudades se interpretan como espacios no tan productivos y poco competitivos (Aguilera, 2018). Lo anterior justifica el ingreso de la ices para proponer un escenario de acción en la región; por lo tanto, está encaminado hacia el desarrollo económico local sustentado en el concepto de sostenibilidad, cuyo significado se utiliza como artilugio para concebir un urbanismo que proyecta espacios dirigidos al mercado (bid, 2016b).

En consecuencia, la estrategia implementada gira en torno a mejorar las prácticas de gestión y planificación urbana a escala local (Aguilera, 2018; bid, 2016a), y refleja un movimiento activo hacia el reescalamiento del Estado; es aquí donde se pretende dar mayor protagonismo a los gobiernos locales bajo lógicas competitivas. Por esa razón, se conforma un urbanismo neoliberal cuyo enfoque es dicha escala como un medio para territorializar su proyecto de reforma (Pérez, 2022)

El bid representa un actor en busca de la consolidación del movimiento hacia la descentralización de la gestión urbana que se ha ejecutado desde finales de la década de 1990 con resultados variados de país en país. De manera general, es importante considerar que en la región han existido más acciones para una descentralización política (más responsabilidades en los gobiernos locales de provisión de servicios), pero menos para una descentralización fiscal (dependencia fiscal a la escala nacional y problemas de gestión) (Andersson, 2018; bid, 2016b).

En algunos casos la descentralización ha servido como una vía para liberar y privatizar activos y recursos urbanos; lo cual ha sido potenciado por un modelo globalizador, que generó una apertura comercial y financiera, y nutrido por un enfoque gerencial de gobernanza urbana (Peresini, 2020).

(bid, 2015 b, p. 11A modo de ejemplo, el alcalde de la Ciudad de Panamá, José Isabel Blandón, expresó que “el caso de Panamá, un país excesivamente centralizado, los gobiernos locales teníamos poca o nula experiencia en planificación y ordenamiento de nuestro territorio” ). Por tanto, las acciones del bid pretenden crear las bases para que los gobiernos locales asuman un rol más activo en la gestión.

Esto sirve como una oportunidad para producir ciudades con ambientes propicios para la atracción de inversión privada y para lograr un acceso al crédito. Con ello se está generando un reajuste de las geografías de intervención estatal donde se alteran normas de funcionamiento y se transforman lógicas de trabajo (Brenner, 2017). Entre los resultados se establecen normativas permisivas, se promueve un desarrollo urbano de grandes proyectos y se constituyen centralidades excluyentes (Schiavo y Gelfuso, 2018).

Espacios urbanos intervenidos

Las ciudades centroamericanas que fueron escenario de aplicación de la ices son las siguientes: Xelajú-Quetzaltenango (Guatemala), Ciudad de Belice (Belice), Santa Ana (El Salvador), Tegucigalpa-Comayagüela (Honduras), Managua (Nicaragua), San José (Costa Rica) y Ciudad Panamá (Panamá).

Cinco de los siete espacios urbanos son ciudades capitales, lo cual genera discordancia con el planteamiento inicial que formulaba su ejecución en ciudades intermedias con la intención de aprovechar economías de escala y disminuir costos de aglomeración (bid, 2011 a). Según una evaluación efectuada por el bid a la ices, esta condición de trabajo (ciudades intermedias) no se cumplió principalmente en América Central y el Caribe (bid, 2016 a), lo que pudo estar influenciado por las realidades propias del proceso de urbanización en esta región.

La ejecución de la ices se distribuyó entre 2012, con la publicación del plan de acción para la ciudad Santa Ana (El Salvador), y 2019, cuando se implementó en la Ciudad de Belice (Belice). Por ende, desde los inicios de la iniciativa, América Central ha sido un espacio objetivo del Banco, ya que es lugar de uno de los primeros planes de acción realizados bajo este contexto. Con este proceder, el bid está proyectando una política de espacio que se delinea como una estrategia que busca incidir en el pensamiento sobre la ciudad y concebir futuros urbanos mediados por la visión de actores particulares, empresariales, y de gobiernos locales y nacionales.

América Central se constituyó como región estratégica en la implementación de la ices, ya que sirvió de laboratorio de experimentación y reinvención de su metodología. Fue en San José (Costa Rica) y Quetzaltenango (Guatemala)1 donde se diseñó un agregado a este proceso para fortalecer el tema de desarrollo económico local integrando indicadores que miden la competitividad urbana (bid, 2015 a; Moreno, 2015). De manera que se refleja el lugar que han tenido las ciudades latinoamericanas en la examinación de acciones y política urbanas (Jiménez, 2020; Paulsen, 2023).

Los cambios en la perspectiva de trabajo fueron incorporados en un anexo a la Guía Metodológica de la ices en 2015; por consiguiente, se agregaron variables sobre distintos ámbitos, por ejemplo: servicios e infraestructura, cualificación educativa de la población, datos sobre internacionalización (exportaciones, congresos, eventos y redes logísticas), información macroeconómica, Inversión Extranjera Directa, y facilidades y entornos adecuados para las empresas (bid, 2015 a).

Durante dicho proceso hubo mediación por la óptica de una empresa consultora internacional IdenCity, contratada por el bid para tales fines. Esta empresa buscó aplicar principios de planificación estratégica de empresas a las ciudades (IdenCity, s. f), lo cual se encuentra en diálogo con los paradigmas impulsados por el Banco Mundial para la sostenibilidad urbana (Banco Mundial, 2018).

Lo referido previamente parte de una estrategia que pretende posicionar lógicas competitivas en la gestión del espacio urbano utilizando la sostenibilidad como medio para la competitividad económica (Pérez, 2022). Este proceder permite reproducir una lógica en los gobiernos locales, implementada a partir de la década de 1990, cuya orientación se encaminaba a la globalización neoliberal, a la apertura de mercados y a la competitividad (Peresini, 2020).

De las siete ciudades centroamericanas, en cuatro de ellas se aplicó un diagnóstico fortalecido en el eje de desarrollo económico local: Xelajú-Quetzaltenango, San José, Tegucigalpa y Ciudad de Belice. El resultado provocó que los planes de acción den más relevancia a las propuestas de empleo, a la creación de zonas económicas y a las agencias de promoción económica en y para las ciudades (bid, 2014 b, 2016 c, 2016 d, 2019). Asimismo, se le da importancia a un tipo de planificación económica territorial enfocada en cuatro sectores: sanitario, educación, agroindustria y turismo (bid, 2016 b).

En síntesis, el bid, a través de la ices, diseñó geografías por medio de la ejecución de una estructura que diagnostica y dirige una producción de espacio urbano interviniendo las lógicas de concebir las ciudades y proyectando una modificación de las representaciones del espacio. También estableció un modo de trabajo que tiende a modificar lo físico-material y las relaciones sociales de producción y reproducción (Lefebvre, 2013). Con este anexo se profundiza y se relaciona, aún más, la sostenibilidad urbana con la competitividad económica.

Problemáticas concebidas

La metodología de la ices se basa en un diagnóstico rápido de cada ciudad. Se ejecuta en menos de un año y se utilizan datos secundarios. Está conformado por aproximadamente 130 indicadores; a partir de ahí, se identifican los problemas (bid, 2016 b). En una evaluación de la iniciativa por parte del Banco, se determinó que los indicadores presentaban poca flexibilidad (bid, 2016 a), lo cual podría estar ocasionando una lectura desenfocada de las realidades urbanas debido a un análisis mediado por un instrumento genérico.

Desde una perspectiva regional, para las siete ciudades de América Central se seleccionaron un total de 144 problemas que se categorizaron en temas críticos, intermedios y regulares en cuanto a su prioridad de atención (bid, 2012, 2014 a, 2014 b, 2015 b, 2016 c, 2016 d, 2019). De estas ciudades destaca el caso de Managua por ser el lugar donde se seleccionaron más problemas (27), pero, además, fue la ciudad con más situaciones categorizadas como críticas (14 en total) (bid, 2014a).

Destacan dos temas críticos en el diagnóstico de las siete ciudades: transporte/movilidad y vulnerabilidad ante desastres (bid, 2012, 2014 a, 2014 b, 2015 b, 2016 c, 2016 d, 2019). Después, resalta el uso del suelo/ordenamiento territorial/planificación urbana en seis de las siete ciudades a excepción de la Ciudad de Panamá (bid, 2012, 2014 a, 2014 b, 2016 c, 2016 d, 2019). Estos pueden interpretarse como problemas estructurales con el fin de pensar en un modo de producción y organización del espacio. Además, hacen referencia a relaciones socio-ecológicas, resultado de estilos de desarrollo irregular, que generan desigualdad y desorden territorial.

En suma, trabajar en torno a esas circunstancias implementando redes logísticas, acciones para disminuir pérdidas materiales, y diseñando un espacio ordenado bajo lógicas de acumulación de capital permitirá la construcción de realidades urbanas que dirijan a las ciudades hacia una competitividad para los negocios. Así, la metodología lleva a que el Estado se posicione como generador de cambios urbanos para crear ventajas competitivas capaces de propiciar una atracción de capitales (González, 2020).

Por su parte, cinco de las siete ciudades comparten los siguientes temas: agua (excepción Santa Ana y Ciudad de Belice), residuos sólidos (excepción Santa Ana y Tegucigalpa), empleo (excepción Santa Ana y Ciudad de Panamá) y saneamiento y drenaje (excepción Managua y Ciudad de Panamá). Y tres ciudades comparten el problema de gestión del gasto (Xelajú, Santa Ana y San José) (bid, 2012, 2014 a, 2014 b, 2015 b, 2016 c, 2016 d, 2019).

Xelajú (Guatemala) y San José (Costa Rica) comparten los siete temas mencionados; lo que puede ser referencia de similares procesos de urbanización. Estos temas manifiestan problemas crónicos que afectan a la sociedad centroamericana desde tiempo atrás, y son producto de acciones o inacciones de los Estados. Dentro de los procesos de neoliberalización urbana se han creado condiciones para intensificar una urbanización implosiva y explosiva, llevando a agudizar contradicciones y conflictividades, reproduciendo desigualdades en el desarrollo urbano y del ingreso, y segregando y fragmentando el territorio (Pradilla, 2018).

En este sentido, las acciones del bid tienden a diseñar un espacio “transnacional” para la acumulación de capital a causa del fracaso de la planificación urbana estatal, cuyos vacíos son aprovechados por actores regionales para proponer modelos “exitosos” de desarrollo. Con esos fines se utilizan políticamente conceptos, tal como el de sostenibilidad, para implementar modos de planificación favorables al mercado (De Mattos, 2010; Encinas et al., 2021).

El proceder del bid se reconoce como positivo por las autoridades locales de las ciudades, quienes valoran el diagnóstico y el plan de acción como instrumentos que permitirán tener un papel más activo en la planificación. La Alcaldesa de Managua, Daysi Torres Bosques, opinó sobre el proceso y los resultados de la siguiente forma:

Un diagnóstico claro de la realidad de la ciudad y de la Municipalidad de Managua, en tanto identifica y jerarquiza las principales prioridades y necesidades [...] así como las normativas y prioridades en términos de lineamientos de políticas que se necesitan construir y poner en marcha para el logro de una ciudad sostenible y emergente. (bid, 2014 a, p. 9)

Lo anterior refleja la aprobación que tiene el accionar del bid por parte de las autoridades; actúan mediante consenso y crean condiciones para tener más potencial de intervención y una mayor capacidad de imponer un modelo de ciudad a nivel regional. Se trata de un tipo de geopolítica urbana, donde un actor regional dominante, tal como el bid, instrumentaliza la producción del espacio urbano para diseñar geografías que propaguen una dominación y control de la urbanización bajo lógicas coloniales y para los intereses del mercado capitalista (Araya, 2021; Santana, 2021).

El diagnóstico de la ices promueve interpretaciones similares de la condición de las urbes, de las instituciones, de la gestión y de la gobernanza establecidas en las ciudades. Prioriza temas de trabajo, relacionados con la creación o adaptación de redes e infraestructuras logísticas, el ordenamiento territorial y la estructura económica, cuya función es relocalizar a las ciudades como sitios estratégicos, eficientes y competitivos para la inversión de capital e instalación de empresas.

Como resultado, se genera una revalorización simbólica y material de las ciudades, utilizada como un medio para promover la inversión, y se sugieren intervenciones selectivas y excluyentes rentabilizadas por actores de poder (Jiménez y Zagt, 2022). Esto modifica las relaciones escalares entre “actores institucionales y económicos, como los Estados locales y el capital ‘financiarizado’” (Theodore et al., 2009, p. 2). Asimismo, contribuye a que los gobiernos locales ingresen en una gestión activa de las ciudades y a que se constituyan en sitios de experimentación (laboratorios) y en lugares de territorialización bajo un marco y formas de acción neoliberal.

Finalmente, este proceder establece una lectura universal a los problemas locales; por tanto, pretende proponer caminos similares inspirados por lógicas de mercado, de libre comercio y de competencia, limitando un establecimiento de otros desarrollos urbanos bajo lógicas solidarias y redistributivas.

Propuestas para la acción

La información generada en los diagnósticos sirvió de base en la construcción de un plan de acción para cada ciudad. Están estructurados por una serie de estrategias, proyectos y actividades que proponen generar geografías artificiales y funcionales para una competitividad económica sostenible. De igual forma, se formuló una guía de actuación que promueve la ejecución de cambios en los siguientes puntos: gestión, planificación, gobierno y gobernanza urbana.

Los planes de acción se convierten en una carta de navegación para las autoridades locales; establecen fuentes de financiamiento, costos de pre-inversión e inversión y actores responsables para su ejecución (bid, 2016 b). En la construcción de este instrumento se encuentra una relación de poder, ya que se trabaja con una metodología propia y prefijada por el bid.

Además, la formulación de los planes es dirigida por un grupo de especialistas de planta o contratados por la banca. Los encargados buscarán establecer un proyecto mediado por los intereses de la organización internacional; por tanto, se plantean proyectos “modernizadores”, los cuales condicionarán las realidades urbanas, así como sus políticas y su vida (Peresini, 2020).

Para seis de las siete ciudades de América Central se formularon un total de 25 estrategias,2 las cuales se pueden clasificar en tres categorías: 1. Planificación y gestión urbana, 2. Gobierno, competitividad y fiscal, y 3. Seguridad. La categoría de “planificación y gestión urbana” reúne la mayor cantidad de estrategias (15 en total), seguido por la de “gobierno, competitividad y fiscal” con ocho, y, por último, la de seguridad con dos (cuadro 1) (bid, 2012; 2014 b; 2014 a; 2015 b; 2016 d; 2016 c; 2019).

Se observa la relevancia del trabajo en relación con la planificación urbana, y se interpreta como un recurso estratégico, pues, desde esta esfera de acción, se pueden adecuar estructuras institucionales y marcos normativos; además, impacta en la estética, en el imaginario, en las relaciones sociales y en las materialidades de las ciudades.

Dentro de la categoría de planificación y gestión urbana, se establecieron cuatro temas medulares de intervención:

  1. 1. Creación o mantenimiento de redes e infraestructura logística: tienden a producir un espacio urbano atrayente del empresariado, un producto para la venta, a través del establecimiento de condiciones estructurales que permitan generar negocios y actividades urbanas. Abarca temas de agua, residuos sólidos, transporte-movilidad y saneamiento.
  2. 2. Reducción y gestión del riesgo: es un principio fundamental dentro de la planificación urbana. Se propone generar conocimiento alrededor del riesgo presente y futuro, y la creación de acciones en favor de la prevención. Dichos elementos beneficiarían a la población de las ciudades, y podrían ser una estrategia para la seguridad. Así, garantizarían un adecuado funcionamiento de negocios empresariales.
  3. 3. Planificación del crecimiento de la ciudad: su objetivo es originar un mayor control estatal en las dinámicas urbanas a partir de una modernización de los procesos de gestión, así como de una generación o revisión de instrumentos normativos; lo cual puede desencadenar presiones inmobiliarias en sectores considerados poco competitivos.
  4. 4. Intervención del espacio urbano: construido por medio de la revitalización de infraestructuras, de la regeneración urbana en centros históricos y del mejoramiento de barrios. Con ello se promueve, bajo principios estéticos hegemónicos y coloniales, un desplazamiento de personas, de usos y de infraestructuras que no aportan a las realidades modernas que se quieren producir (cuadro 1).

Dentro de la categoría de “gobierno, competitividad y fiscal”, se propone generar adecuaciones en las estructuras de gobierno. Estos ajustes abarcan los siguientes temas: recaudación, presupuesto, eliminación de trámites a empresas, creación y fortalecimiento de unidades municipales (por ejemplo: inversiones o una agencia de desarrollo económico local), y gestión de procesos (cuadro 1). Se trata de métodos que promueven la constitución de un modo de gobernanza basada en un empresarialismo urbano, es decir, buscan crear un ecosistema institucional eficiente y competitivo para un buen desarrollo de la actividad económica de gran capital (Cuenya y Corral, 2011; González, 2020; Harvey, 2007).

Las estrategias de seguridad se propusieron para las ciudades de Tegucigalpa-Comayagüela (Honduras) y Santa Ana (El Salvador) por sus índices de crimen y violencia en América Latina (Banco Mundial 2011). Estas acciones buscan combatir delitos e inseguridades (cuadro 1) cuyo actuar no es aislado, sino complementario. En conjunto, se busca adecuar geografías urbanas gestando un diseño (artificio) y encaminando la producción de una dinámica territorial para el mercado (funcional). Esto modifica o crea relaciones y materialidades que permiten una ampliación de lógicas capitalistas.

Cuadro 1
Estrategias desarrolladas por el bid en los planes de acción de cada ciudad
CategoríaEstrategias
Planificación y gestión urbana (Reúne 15 estrategias)-Agua y saneamiento (Xelajú): creación de una empresa municipal y promoción de una gestión empresarial; reestructurar el pago de servicios.-Residuos sólidos (Xelajú): mejoras en logísticas del servicio, sitios de depósito, gestión de residuos y aprovechamiento de biogás.-Movilidad y ordenamiento territorial (Xelajú): modernización de la planificación y gestión territorial; revitalización del centro histórico; fortalecimiento de identidad cultural; modernización y reordenamiento de transporte público; revitalización mercados y centro intercultural.-Crecimiento inclusivo y ordenado (Tegucigalpa-Comayagüela): plan maestro de expansión urbana; reordenamiento de asentamientos informales; densificación orientada al transporte; mejoramiento integral de barrios; junta coordinadora de política de vivienda.-Reducción de la vulnerabilidad ante desastres (Tegucigalpa-Comayagüela): controlar usos de suelo en riesgo; sistema integrado sobre riesgos; generar información detallada del riesgo; incorporación de seguros ante desastre en préstamos inmobiliarios; incorporación de la gestión del riesgo en el mejoramiento de barrios.-Manejo integral del agua (Tegucigalpa-Comayagüela): fortalecimiento del marco institucional; seguridad hídrica a escala de cuenca; sanear y drenar ríos urbanos.-Manejo del riesgo y vulnerabilidad al cambio climático (Santa Ana): estudio vulnerabilidad y adaptación; inventario de GEI; valoración de opciones de mitigación; reforestación; infraestructura para reducir afectaciones por amenazas.-Gestión del crecimiento urbano (Santa Ana): estrategia de movilidad urbana; drenaje urbano; tratamiento de aguas residuales; plan desarrollo urbano.-Ordenamiento y usos del suelo (Managua): revisión instrumentos de planificación; densificación; mejoramiento de barrios; regeneración del casco urbano central; mejora transporte público.-Reducción de la vulnerabilidad ante fenómenos naturales y adaptación al cambio climático (Managua): conservación y recuperación de cobertura forestal; mejoramiento del manejo de escorrentía; reforzamiento sismo resistente de construcciones. -Mejora sostenibilidad metropolitana (San José): movilidad; agua potable; residuos sólidos; gobernanza metropolitana.-Regeneración urbana (San José): identificación de áreas para potenciar una reconversión económica y social.-Gestión ambiental (San José): residuos sólidos; drenaje pluvial; reducción de inundaciones; manejo de áreas de recarga acuífera.-Planificación urbana (Ciudad de Panamá): movilidad y transporte; creación de planes distritales y locales de ordenamiento territorial; revitalización y renovación; creación de un ente gestor desarrollo urbano; propuesta autoridad metropolitana; revisión política habitacional; mejoramiento de barrios; reducción de vulnerabilidad a inundaciones y a vientos fuertes; conservación de áreas forestales.-Servicios públicos de calidad (Ciudad de Panamá): agua; saneamiento y drenaje; gestión de residuos sólidos.
Gobierno, competitividad y fiscal (Reúne ocho estrategias)-Acción fiscal y de gobierno (Xelajú): modernización de estructura gubernamental; mejora gestión información; combatir la mora; datos tributarios; mejora sistema de recibos.-Sostenibilidad fiscal y de gobierno (Tegucigalpa-Comayagüela): mejoramiento de la participación ciudadana; modelos de mejora de servicio; mejoramiento de la recaudación; evaluación del presupuesto.-Base económica diversificada y competitiva (Santa Ana): renovación centro histórico y promoción del turismo cafetero; eliminación de trámites y procesos para empresas locales; creación de cluster educativo centrado en actividades económicas y de innovación.-Gestión por resultados (Santa Ana): actualización plan de desarrollo; modernización institucional; sistema de información, seguimiento y evaluación; fortalecimiento proceso presupuestario; creación de unidad de inversiones municipal.-Gestión urbana y fiscal (Managua): fortalecimiento de la dirección de planificación urbana; actualización y mantenimiento del catastro urbano.-Buen gobierno (San José): transparencia; implementación tecnológica en el gobierno; gestión financiera.-Competitividad y desarrollo económico (San José): conectividad; seguridad ciudadana y monitoreo inteligente; agencia de desarrollo económico local; zona de desarrollo económico especial; generación de empleo productivo.-Gestión moderna y eficiente (Ciudad de Panamá): modernización gestión municipal; mejoras en la gestión de procesos; mejoras en la participación ciudadana y transparencia; herramientas fiscales; descentralización.
Seguridad (Reúne dos estrategias)-Comunidades seguras y prósperas (Tegucigalpa-Comayagüela): estudio victimización; programa piloto combate a la inseguridad en el transporte público; creación de un enfoque preventivo de la violencia; activación cultural; reubicación de ventas ambulantes.-Seguridad y convivencia ciudadana (Santa Ana): prevención de la violencia; prevención de delitos contra el patrimonio; prevención de violencia y delitos que afectan a juventudes; prevención de violencia de género.
Fuente: elaboración propia con base en bid, 2012, 2014 b, 2014 a, 2015 b, 2016 d, 2016 cNota Se excluye el caso de la Ciudad de Belice debido a que el documento de plan de acción no establece estrategias explícitas. Las categorías y la clasificación son de elaboración propia

En el cuadro 1 las propuestas dentro de la categoría de “planificación y gestión urbana” presentan un modelo de intervención similar basado en la modernización, revitalización, renovación, regeneración, reconversión económica, densificación y mejoramiento de barrios. Son soluciones que parten considerando las condiciones urbanas actuales: poco modernas, deterioradas, degeneradas, obsoletas y poco competitivas. Ello se nutre de una visión colonial que plantea el despliegue de labores de reconquista urbana, pero que también establece usos legítimos para el espacio sustentados en la visión de la banca y de los gobiernos de ciudades en diálogo con actores empresariales (Araya, 2021; Jiménez, 2020).

Por su parte, en la categoría de “gobierno, competitividad y fiscal” resaltan planes encaminados a la mejora de sistemas de información, de recaudación y de finanzas, a la eliminación de trámites y procesos para empresas y a la creación de unidades, agencias o zonas que promuevan el desarrollo económico (cuadro 1). Son iniciativas sustentadas en reformar una estructura institucional y normativa para propiciar una gobernanza urbana que permita el desarrollo de una ciudad competitiva (Schiavo y Gelfuso, 2018).

A pesar de que se crearon estrategias específicas para cada ciudad, destaca un modelo de ciudad compartido, el cual se dirige a crear condiciones materiales, relacionales, estéticas y de redes similares en busca de satisfacer las necesidades del mercado. Con ello se posicionan modelos urbanos paradigmáticos canalizados y materializados a través de una red de saberes que establece el bid.

Finalmente, las autoridades locales asumen un rol activo en la aplicación de esta hoja de ruta. Así fue expresado por el alcalde de Quetzaltenango, Jorge Barrientos Pellecer, quien dice que el gobierno local tiene “el compromiso de poner en marcha todos los proyectos que el bid nos proponga dentro de la iniciativa de la ices” (bid, 2014b). Lo anterior señala el potencial interventor, transformador y de consenso que tiene la iniciativa del bid en la región.

Conclusiones

La sostenibilidad se ha constituido en un concepto que se activa políticamente; por consiguiente, ha permitido que actores dominantes, como el bid, propongan e incentiven la materialización de geografías urbanas artificiales y funcionales para una reproducción del capitalismo. Este concepto es significado y movilizado por la banca multilateral como una herramienta que produce propuestas para transformar realidades socioespaciales. En consecuencia, se crean efectos en los modos de producción y gestión de las ciudades (Encinas et al., 2021).

El bid propone y pone en práctica una estructura de interpretación de las realidades urbanas e impulsa la imagen de ciudad hegemonizada y la adecuación de una esfera institucional para facilitar y atraer inversiones en capital fijo. Son elementos que interfieren en las relaciones sociales locales y que potencian modificaciones en la geografía social y en las experiencias e imaginarios urbanos. Esta situación se encuentra en diálogo con un movimiento del capital que busca la reconquista de áreas centrales y pericentrales que buscan que el sector inmobiliario obtenga rentabilidades con una capacidad de retorno mayor (Hidalgo, 2019).

Otra de las herramientas utilizadas por el bid para movilizar su proyecto de transformación fue la planificación urbana. A través de ella se propone una acción técnica y gerencial que busca incidir en la política de espacio de las ciudades, lo cual está dirigido por una metodología que proyecta el proceder, las ideas y las propuestas encaminadas a constituir un modelo de ciudad competitiva.

Este modelo contribuye al establecimiento de un urbanismo de mercado en la región (Schiavo y Gelfuso, 2018), y se impone una producción dominante de geografías concebidas desde esferas y actores de poder donde, además, se destruye, moldea o condiciona el espacio vivido (Lefebvre, 2013). Asimismo, la planificación del bid se inclina a una estratégica totalitaria que “tiende a esterilizar la cultura y los múltiples significados de la existencia y experiencia urbana” (Costa, 2021, p. 92) para dirigir sus acciones de acuerdo con la eficiencia y competitividad económica.

La ices se propone diseñar geografías sustentadas en el desarrollo de procesos modernizadores de las ciudades mediados por lógicas neocoloniales que persiguen una reconquista de áreas urbanas centrales excluyendo actores o subjetividades no rentabilizables, y refundando los centros bajo principios de competitividad y de mercado (Araya, 2021). Este tipo de planificación posiciona al marketing urbano como vía para crear una política urbana destinada a la atracción de inversiones de capital, y descarta el abordaje de las problemáticas de las personas residentes (Costa, 2021).

En consecuencia, el bid representa un actor dominante que articula un tipo de hegemonía neoliberal urbana, ya que produce un consenso y valida su proyecto como universalizante para toda la región. Con sus acciones proyecta un proceso de neoliberalización para y en las ciudades debido a que:

  1. 1. Propone un marco de acciones tendiente a transformar el gobierno y la gobernanza de la ciudad para crear las condiciones institucionales, de gestión, normativas y físicas para favorecer los intereses del mercado y sus negocios.
  2. 2. Formula estrategias para garantizar las libertades económicas del empresariado y omite la incorporación de las necesidades y deseos de la población en general. A su vez, conduce a que el interés de la mayoría no interfiera en la competitividad del mercado.
  3. 3. Dirige una producción de ciudad excluyente donde las acciones del gobierno local se redirijan a crear condiciones adecuadas para el despliegue de negocios empresariales e inmobiliarios. Por consiguiente, se proyectan modos de privatización de la ciudad, y se hacen funcionales las áreas centrales para la competitividad económica y no para las necesidades de las mayorías.

Por último, el bid activa una des-ideologización de su iniciativa debido a que su proceder se basa únicamente en criterios técnicos-científicos, llevando a un ocultamiento de los intereses que movilizan su formulación: hacer ciudades competitivas para los negocios empresariales, la movilización de financiamiento y la especialización de las ciudades. Este marco faculta la creación de una serie de dispositivos de gobernanza que buscan constituir estructuras y realidades funcionales para el mercado; además, produce mundos y estructuras del sentir (Lazzarato, 2015).

Por tanto, el concepto de sostenibilidad tiene un uso político, y contribuye a moldear las formas de planificar las ciudades (Encinas et al., 2021) cuyo propósito es crear políticas que contribuyan a “gestionar de forma eficaz los beneficios y los resultados negativos del rápido crecimiento urbano” (Aguilera, 2018, p. 33). Es necesario mirar críticamente la técnica y la mecánica modernas que dirigen dicha planificación, la cual provoca la deshumanización de estos procesos en la búsqueda de crear condiciones favorables para el mercado (Costa, 2021).

Agradecimientos

La elaboración de este artículo se realizó en el marco del proyecto de investigación código C1706, Instituto de Investigaciones Sociales, Vicerrectoría de Investigación, Universidad de Costa Rica.

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Notas

1 También se realizó la aplicación piloto de esta modificación en la ciudad de Santa Marta, Colombia (BID, 2016b).
2 Se excluye de esta contabilización el caso de Ciudad de Belice debido a que en este plan de acción no fueron trazadas líneas estratégicas, sino acciones.
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