Introducción

Es evidente que las fronteras desempeñan un papel esencial en los conflictos entre estados y en las relaciones internacionales. Esto no es de extrañar si se entiende que las fronteras son límites variables y artificiales que los estados soberanos han puesto a lo largo de la historia, por lo que a veces son estables y pacíficas y en otras ocasiones conflictivas y tensionadas, según se planteen a su vez las relaciones internacionales entre estados vecinos. No obstante, la segunda modalidad es la más frecuente hoy en día, en especial en el tercer mundo, donde a veces la delimitación fronteriza no se encuentra legitimada (López y Benito, 1999: 140).

Para Taylor (1994: 151), la formación del mapa político mundial ha sido consecuencia, en última instancia, de la política de poder. Es un mapa de la configuración cambiante de ganadores y perdedores. El territorio proporciona una plataforma; la soberanía, una justificación, pero ninguna de las dos constituye una defensa apropiada para un estado contra las acciones de política de poder de un rival empeñado en eliminarlo del escenario mundial.

Los conflictos y las incursiones en las áreas de frontera permanecen como fenómenos esenciales, porque, por inutilizables y desoladas que puedan ser ciertas zonas fronterizas, una amenaza sobre la integridad territorial de un estado es un desafío potencial a su integridad administrativa-política y cultural.

Las situaciones fronterizas de conflicto son el resultado de la falta de coincidencia y acuerdo entre los límites de estados vecinos que, a su vez, están sometidos a una serie de fuerzas contradictorias de tipo centrípeto y centrífugo. En el primer caso, una lengua única y una historia cultural común o un territorio articulado por una red de lugares centrales y unas fronteras bien definidas y diseñadas; y, en el segundo caso, al contrario, la existencia de varias lenguas diferentes y una tradición cultural dispar, un territorio desarticulado carente de una propia red urbana y fronteras poco definidas. El estado en tensión aparecerá ante una situación y litigio permanente cuando no hay definidos unos límites territoriales y reconocidos por cada una de las partes, pero también por diferentes motivos.

Esta idea de las fuerzas centrífugas, que tienden a fragmentar el estado, y las fuerzas centrípetas, que tienden a mantenerlo unido, está presente en la teoría de la integración territorial de Hartshorne (1954), quien indica que las fuerzas centrífugas son las características físicas del territorio de un estado: las diferencias lingüísticas, étnicas y religiosas son las causas más frecuentes de los conflictos territoriales de los estados, pero otras diferencias interregionales en temas como la filosofía política, la educación y el nivel de vida pueden producir rupturas bruscas.

Todos los factores diferenciales antedichos se han asociado en diversos estados a guerras civiles y, en ocasiones, a la división del país, debido a que los núcleos nacionales que se encuentran en su interior han buscado su autonomía y su independencia. Tal es el caso de la antigua Yugoslavia, la antigua Unión Soviética o Ruanda.

Pero no siempre ocurre esto, por lo que se pregunta Taylor ¿qué es lo que los mantiene unidos a los Estados? (1994: 141). Hartshorne (1954) señala una fuerza centrípeta fundamental: la idea de estado (state-idea). Esta idea, al igual que la iconografía de Gottmann (2007), está estrechamente relacionada con el nacionalismo.

La “iconografía” es un sistema de símbolos en los que cree la gente, que incluye elementos de los sentimientos nacionales (desde la bandera nacional hasta la cultura transmitida por las escuelas del estado), lo cual crea estabilidad. Mientras que, por el contrario, hay otra fuerza a la que Gottmann llama el “movimiento”, que incluye todos los intercambios que han tenido lugar en el mundo, sea de pueblos, de productos o de ideas, que genera inestabilidad. El resultado del movimiento y del intercambio de factores crea una fuerza hacia la unificación económica de regiones. A esta fuerza, la denomina este autor “circulación”, y es lo que hace moverse a las sociedades y conducir a la organización del espacio geográfico.

Gottmann (como se citó en Arriaga 2013) piensa que las iconografías son dinámicas y cambian al ritmo de las transformaciones sociales. Asimismo, pueden coexistir simultáneamente varias representaciones gráficas en el mismo lugar e, incluso, chocar entre sí, o también puede ocurrir que una imagen local esté en contradicción con otra proveniente del exterior, denominada iconografía imperial. Todas estas situaciones dan por resultado un sistema amplio y variado de interacción de representaciones ideológicas a diferentes escalas, cuyos conflictos o alianzas han definido la historia de las particiones en el mundo. En los dos últimos siglos, en Occidente, toda esa interacción entre iconografías ha sido dominada por una sola: la idea de la nación, la cual se da cuando nos encontramos ante un colectivo que cuenta con un idioma, cultura, religión y sentimiento común de pertenencia a la misma tradición. La nación no siempre ha coincidido con un estado; entre otros ejemplos está la antigua Yugoslavia o la nación judía, antes de la creación del estado de Israel.

Esta idea ha reforzado el proceso de partición de los espacios geográficos en territorios también nacionales, como ocurrió en la Península de Yucatán, dando origen a los estados de Campeche, Quintana Roo y Yucatán, a partir de sus respectivas iconografías y del movimiento separatista de este último respecto de la Federación mexicana a mediados del siglo XIX.

Gottmann (2007) explica que los miembros de una comunidad política refuerzan sus vínculos con el territorio mediante diferentes iconografías. Éstas son elementos muy importantes en la construcción del discurso que narra la diferenciación del territorio nacional, incluso en una de las formas materiales que adopta tal discurso: los mapas.

Por ello, una de las primeras cosas que se pueden observar al entrar al palacio municipal de Calakmul es un plano de enormes dimensiones, ilustrando una de las paredes, con la división político-administrativa de dicha entidad local, en el cual figuran treinta y tres localidades dentro de su territorio, de color verde, que el municipio de Othón P. Blanco las considera como propias, y que debieran estar, por lo tanto, ubicadas al otro lado del límite territorial, en la franja color beige. Esta representación geográfica tiene la intención de crear, en las mentes de quienes acudan a la sede del gobierno municipal, la idea de que todo ese territorio le pertenece al municipio de Calakmul y al estado de Campeche, por consecuencia.

Esta relevancia que juegan las representaciones ideológicas se evidencia en el hecho de que cuando el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en 2014, elaboró su cartografía y ubicó a la zona en conflicto dentro del territorio campechano, esto supuso un gran revés para los intereses quintanarroenses en el asunto, a pesar de que a ese Instituto no le corresponde conocer, sustanciar y resolver las controversias sobre los límites territoriales de las entidades federativas, sino que la autoridad competente es la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), con base en el artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (H. Congreso de la Unión, 1917). Este aspecto lo reconoce el propio INEGI (2016) y añade una nota explicativa al pie de sus mapas, en la que aclara que “las divisiones incorporadas en los mapas […] corresponden al Marco Geoestadístico del INEGI […] El INEGI registrará en el Marco Geoestadístico lo que determine la SCJN” (2016: 9).

De dicha partición territorial se deriva el conflicto limítrofe entre los gobiernos de Quintana Roo y Yucatán vigente en la actualidad y que, de darse de forma definitiva a favor del segundo, beneficiaría colateralmente a Campeche. Al respecto, Romero y Rioja (2012) analizaron las diferentes razones históricas, jurídicas y las posturas que han asumido los gobiernos de los estados en conflicto frente al poder legislativo y el poder judicial de la Federación con el objetivo de ejercer su respectiva jurisdicción territorial. Las particiones territoriales y las imágenes que, sobre el territorio en disputa se han creado desde hace más de un siglo, consideran que juegan un papel importante en la percepción social del problema, propiciando el empoderamiento de ciertos sectores representantes del nativismo local.

Como ejemplo de este juego de iconografías por parte de Campeche, se puede encontrar el Monumento a la Campechana en un lugar central de Xpujil, cabecera del Municipio de Calakmul, villa en donde se encuentran los confines territoriales del Estado de Quintana Roo, según la propia interpretación del conflicto por parte de esta entidad federativa (Barrachina, 2010: 380).

Con acciones como ésta, se refuerza la idea de frontera, como espacio de enfrentamiento, y alejándose de la raya, que se identifica con la cercanía entre dos realidades diferentes, pero próximas. En palabras de Rivero (2017), se está imponiendo “la frontera como espacio de separación en detrimento de la raya como división porosa entre diferentes semejantes” (125-126). El lugar que era de encuentro entre campechanos y quintanarroenses ahora esa raya se convierte en una frontera que los divide.

En el presente artículo se propone una solución, a la luz de la Teoría del Conflicto, al proceso territorial que existe en la Península de Yucatán desde que en 1902 se constituyó el Territorio Federal de Quintana Roo, pues no hay acuerdo sobre el trazado de los límites territoriales entre las entidades federativas que la integran. Esta situación está originando ineficiencia y falta de respuestas oportunas ante los problemas que enfrenta la población de esta área rural de México lo que, a su vez, genera situaciones de “ausencia de estado” o de “intervención desordenada” (Alonso, 2020a:18; Alonso, 2020b).

Mediante una metodología bibliográfica, el presente artículo aborda cuáles han sido y siguen siendo los argumentos que esgrimen las partes enfrentadas, lo que contribuye a la formulación del problema de investigación y a la estructuración de las ideas originales del artículo, contextualizándolo tanto en su perspectiva teórica-metodológica como histórica específica.

Se realiza un análisis de los diferentes tipos de reclamaciones territoriales conflictivas que existen para clasificar la del caso de estudio. También se expone cuál es la causal que provoca el conflicto objeto de observación y, finalmente, se propone que el trabajo colaborativo es la óptima solución a la disputa, tras la revisión de la Teoría del Conflicto.

Las reclamaciones territoriales conflictivas y sus tipologías

Los escenarios de conflicto son aquellos en los que los diferentes sectores de la sociedad no están de acuerdo con la manera en la que se usan el poder y/o los recursos y toman medidas para impedir que los demás persigan sus intereses (Turnbull, Sterrett y Hilleboe, 2013: 92).

De acuerdo con López y Benito (1999: 65), no ha existido en ningún momento de la historia de la humanidad un mundo sin conflictos, bélicos o de cualquier otra naturaleza. La particularidad de las tensiones, guerras, enfrentamientos, disputas de nuestro tiempo es que se dirimen entre estados, a nivel internacional, o son problemas intraestatales que pueden tener su origen en diferencias étnicas, políticas, culturales, económicas o políticas.

Al respecto, Rivero (2017) hace una distinción entre frontera y raya; a la primera la señala como separación entre dos cosas completamente diferentes, como las unidades políticas soberanas, y la segunda cumple esa función entre cosas que forman parte de una unidad más amplia como lo es una provincia o región. En el caso de estudio en este artículo, se trata de una confrontación entre municipios y entidades federativas de un mismo país, México.

Hay demasiada desigualdad y marginación, afán de poder y dominación en la escena actual como para pensar en el fin de los enfrentamientos y disputas, pues a pesar de que el paradigma de la gobernanza, tan en boga en nuestros tiempos, apuesta por un escenario de apertura y un mayor pluralismo en la elaboración e implementación de las políticas públicas, la proliferación de los conflictos relacionados con el uso y la gestión del territorio es indicadora de la falta de canales suficientes para la implicación y participación de la ciudadanía durante el proceso de planificación del territorio.

Cruz (2008) analiza algunos de los nuevos problemas en las formas de gobernanza territorial[1] actuales, mediante el estudio de las causas tanto del aumento de los conflictos territoriales como del surgimiento de las movilizaciones sociales que protagonizan dichos conflictos.

En el presente, los territorios regionales y locales están viviendo un proceso de reconfiguración a partir de la disputa de sus recursos, lo cual lleva aparejado un conjunto de procesos que generan mayores presiones y que son más sensibles en territorios regionales configurados como áreas protegidas, como lo es la Reserva de la Biosfera de Calakmul, la cual convive con el conflicto territorial, y se localiza al Sureste del estado de Campeche, dentro del municipio de Calakmul. Colinda al este con el Estado de Quintana Roo y al Sur con la República de Guatemala. Comprende una extensión total de 7,232 km2, e incluye dos zonas núcleo, una norte (1,479 km2) y otra sur (1,003 km2), y una zona de amortiguamiento (4,749 km2).[2]

Sosa (2011) trata los procesos de disputa por territorios que, combinados con un ejercicio débil, deficiente y contradictorio de la institucionalidad pública, más que lograr gobernabilidad democrática, producen efectos contrarios: conflictividad social, agraria y ambiental, con una tendencia a mantenerse y en algunos territorios a incrementarse. Los avances organizativos, políticos y territoriales de las acciones de resistencia, sumados a la respuesta represiva del estado en varios casos significativos, generan una situación propensa al agravamiento de dicha conflictividad y de condiciones de ingobernabilidad que, al mismo tiempo y contradictoriamente, persigue la institucionalidad estatal, por cierto, en vano.

El texto original de la Constitución Federal Mexicana no preveía el supuesto de conflictos entre los municipios o entre estos y el gobierno de un estado en el artículo 115 que, si bien, regulaba las bases del municipio, no contaba con el texto y las bases tan completas que hoy lo conforman. Según el inciso e) de la fracción II de este precepto, las Legislaturas de los estados deben expedir normas que prevean los procedimientos para solventar las disputas que surjan entre municipios, o entre éstos y los gobiernos de los estados.

Tan sólo dentro del estado de Quintana Roo existen diferencias limítrofes entre los siguientes municipios: Bacalar con Othón P. Blanco, Lázaro Cárdenas con Isla Mujeres y Benito Juárez y, por último, Felipe Carrillo Puerto con Solidaridad y Tulum, según lo que manifestó el Dr. Julio Alfonso Castell Santaella, Presidente del INEGI, en una ponencia presentada en 2018 en la ciudad de Chetumal. También expresó que en México existen 67 límites interestatales, pero solamente 47 tienen documentos que les da sustento legal; de los cuales, 38 se pueden representar cartográficamente de manera parcial y sólo tres de forma total. Esto refleja que el problema que se investiga en este trabajo se encuentra presente en todo el país mexicano. Debido a que la SCJN no resuelve al respecto, es necesario encontrar soluciones alternas (Castell, 2018).

Ahora cabe preguntarse qué tipo de disputa se está abordando en este trabajo de investigación. Pueden existir a diferentes niveles, pero en el caso que nos ocupa se trata de una al interior de un país, entre diferentes entidades federativas.

Ramírez (2013) realiza una completa y minuciosa clasificación de las distintas formas de disputas. De su revisión, se infiere que el enfrentamiento aquí analizado tiene las características de una disputa contemporánea regional, no tradicional; por tanto, se tiene conciencia de que el territorio es escaso, así como los recursos naturales estratégicos que en él se encuentran, que son el sustento del modelo capitalista y del propio planeta a largo plazo.

Asimismo, Foucher (1988) distingue entre las cinco principales situaciones fronterizas de conflictos planteadas en el mundo actual la de los conflictos por hacerse con la explotación de yacimientos de recursos minerales y de petróleo, el dominio de masas de aguas continentales y el aprovechamiento de ríos.

Los elementos del territorio propios de los sistemas naturales constituyen medios de trabajo (tierra) y objetos de trabajo (agua, suelos, vegetación, fauna, yacimientos mineros y fuentes de energía); por tanto, son una oferta material para los sistemas sociales y la producción económica, así como condicionantes de los procesos socioterritoriales.

Los elementos que conforman los sistemas socioeconómicos constituyen un aporte para la sociedad en su conjunto o para grupos de agentes sociales y requerimientos para la base patrimonial natural. Los elementos de orden político-administrativo se componen de acciones, instrumentos y mecanismos con efectos diversos en la organización del territorio y en la delimitación reconocida de unidades político-territoriales. A su vez, su condición de soporte permite explicar los vínculos de dominio apropiación, control y relaciones de poder que ejerce un determinado sujeto, como el estado o un grupo de la sociedad sobre la totalidad de un territorio o de sus partes (Soto, 2017).

La causa que provoca la disputa en la Península de Yucatán

Resulta pertinente preguntarse cuál es la riqueza que provoca que entidades federativas del mismo país se estén disputando un territorio en la Península de Yucatán. Muchos factores favorecen el interés de los gobiernos en la zona, como la existencia de yacimientos de yeso (Bueno, 1998: 126) y la posible presencia de petróleo en el subsuelo, cuestión que no ha sido posible ser corroborada. Lo que se sabe con seguridad es que en la década de los 60 del siglo pasado se hicieron varias perforaciones en la zona limítrofe por parte de Petróleos Mexicanos (PEMEX) y desde entonces se encuentran selladas. Actualmente, PEMEX cuenta con avances tecnológicos que le permiten perforar con mayor certidumbre que antes; este hecho, junto al de que no se han continuado los trabajos en ninguno de los puntos sellados en la zona en disputa, invitan a pensar que no se halló el “oro negro” que se buscaba.

Otra de las causas que podría propiciar el reclamo territorial son los numerosos vestigios prehispánicos que atraen cada vez a más turistas ávidos en conocer acerca de la cultura maya. Durante siete temporadas llevadas a cabo entre 1996 y 2007, el proyecto Reconocimiento Arqueológico en el Sur de Campeche, a cargo del doctor Ivan Sprajc, detectó y documentó en la región no menos de 65 sitios previamente desconocidos, y relocalizados otros ocho que no habían sido objeto de inspección alguna desde su descubrimiento inicial. De estos sitios registrados, al menos, 15 son centros mayores y 28 medianos .

Según Flores y Sprajc (s.f.), en la zona objeto de estudio, en este trabajo se ubica todo un sistema de asentamientos prehispánicos, el cual incluye sitios como Monumento 104, Arroyo Negro, Los Alacranes, Mucaancah, Nuevo Veracruz, Icaiché, El Gallinero, El Diablón, Altar de los Reyes, El Palmar, Plan de Ayala, Nuevo Paraíso y Los Ángeles.

No obstante, sólo se ha impulsado la recuperación patrimonial del sitio arqueológico de Calakmul,[3] el cual se encuentra netamente en territorio campechano. En respuesta al interés turístico generado por Calakmul, se ha fomentado la ampliación de la infraestructura de alojamiento, que ahora cuenta con 450 cuartos en los diferentes hoteles del municipio para recibir al turismo nacional e internacional que llega a la región, aprovechando que constituye un nodo importante que se vincula con los flujos turísticos provenientes del sur de Yucatán y Quintana Roo que van de paso a Tabasco y Chiapas, en la ruta del Corredor Mundo Maya (García de Fuentes, Jouault y Romero, 2015).

Según estos autores, en el 2015 existían 14 empresas en funcionamiento que realizaban diversas actividades relacionadas con el uso recreativo del capital natural y cultural de la región.[4] La modalidad del ecoturismo es una alternativa a mediano y a largo plazos como fuente de recursos que ante todo permite la conservación, la preservación y el mantenimiento de los recursos naturales (Ek, 1997: 188).

Si bien la región se destaca por albergar a más empresas de turismo alternativo integradas por grupos indígenas y colonos, la afluencia de turistas aún es muy baja; situación que pudiera ser remediada con la puesta en marcha del llamado Tren Maya que propone Andrés Manuel López Obrador, actual Presidente de México, para detonar el desarrollo del sur del país. Al respecto, el Presidente Municipal de Calakmul, Luis Felipe Mora Hernández, para el periodo 2018-2021 declaró al medio de comunicación El Sur de Campeche, el 5 de septiembre del 2018, que

Hay que recordar que Calakmul es un municipio de Turismo Ecológico, por lo que tenemos un turismo selecto, aquel que viene a buscar calidad en lugar de cantidad y no nos damos abasto en atenderlos, sabemos que con este proyecto aumentará significativamente la llegada de extranjeros a la zona de Xpujil y algunas comunidades cercanas, pero tenemos de todo para darles un servicio de calidad y una experiencia inigualable a quienes lleguen (El Sur de Campeche, 2018).

Apenas dos meses después, el 5 de noviembre, esta misma persona ya no se sentía tan optimista al respecto, al declarar a La Jornada Maya que

El municipio de Calakmul requiere de infraestructura con valor superior a los mil millones de pesos para atender las necesidades de los turistas que lleguen en el tren maya […] Calakmul requiere urgentemente un nuevo acueducto que tendría una inversión mínima de 800 millones de pesos; otros 220 millones de pesos para drenaje, y 120 millones de pesos más en un rastro (Carrera, 2018).

En este trabajo de investigación se apunta como la principal causa del conflicto territorial estudiado a la riqueza forestal que siempre ha existido en la Península de Yucatán. Los problemas limítrofes iniciaron cuando se creó el Territorio Federal de Quintana Roo, en 1902, por medio de un Decreto Presidencial de Porfirio Díaz (DOF, 1902). En ese documento se realizó una deficiente delimitación del nuevo territorio, lo cual dio pie a que las autoridades yucatecas y campechanas no hayan dejado de pugnar por seguir disfrutando de los recursos forestales de un espacio bajo indefinición jurisdiccional (Alonso y Velázquez, 2019).

La Teoría del Conflicto aplicada a los procesos territoriales

En su tesis doctoral, Martínez (2011) concluye lo siguiente:

La geopolítica y la Teoría del Conflicto son una buena combinación teórica para analizar y, sobre todo, para documentar los procesos territoriales, independientemente de que el mapa de la geografía política sea muy estable o dinámico, o de que los cambios sean “espontáneos” sólo como producto del proceso regional por el cambio de relaciones sociales y económicas o dirigido con alguna intencionalidad externa de apropiar desde el “centro” nuevos espacios o recursos (Martínez, 2011: 408).

Según Martínez, las energías liberadas por un conflicto entre fuerzas antagónicas pueden ser reorientadas y conducidas hacia estructuras territoriales más cómodas y hacia fines constructivos de desarrollo; contrario a la tendencia destructiva que generalmente siguen estas relaciones sociales. En definitiva, se tratar de lograr que dos fuerzas vectoriales sumen cuando, en apariencia, se debían contrarrestar.

Para Sashkin (1999), el planteamiento más común a la hora de resolver un conflicto “es juntar a las partes y hacer que pacten”, lo cual permite que ambas ganen en alguna medida; otras posibles soluciones en las que uno de los adversarios gana y el otro pierde es cuando uno se impone y toma las decisiones a su favor, o cuando uno de los contendientes cede ante la ambición del otro. La peor fórmula de las posibles, según este autor, es la que se está adoptando en el conflicto aquí estudiado, y consiste en ignorar las diferentes posturas y hacer como si no existiera una disputa. Por el contrario, la mejor opción que se puede seguir para resolver un enfrentamiento es la que se propone en este artículo y consiste en lograr que los contendientes cooperen, ya que ambos tienen una alta probabilidad de salir ganando, de acuerdo con Style Matters (2011) (figura 1).

Sashkin propone el modelo Conflict style inventory que, a su juicio, puede originar, en algunos casos, la resolución con éxito de un conflicto, para lo cual se necesitan buenas actitudes interpersonales, habilidades para la intercomunicación, para dar y recibir información y para hacer preguntas. Como parte de su propuesta metodológica propone ocho pasos para abordar el conflicto; a saber: mensaje inicial, delimitar el problema, conocer las posturas, expresar su opinión, encontrar un objetivo común, lluvia de ideas de alternativas, seleccionar una solución de prueba y decidir cómo evaluar resultados.

Las personas forman grupos que interactúan entre sí formando sociedades, que al mismo tiempo se relacionan como estados y naciones, que a su vez pueden ser parte de civilizaciones y regiones que se vinculan constituyendo no mundos, sino uno solo que conforma un sistema planetario (Calderón, 2009). Esa naturaleza multiescalar también está en el territorio; siguiendo a Giménez (2005), se pueden distinguir en orden creciente los siguientes niveles: casa-habitación, territorios próximos (pueblo, barrio, municipio o ciudad), intermediarios entre lo local y el mundo (región), el estado-nación y, por último, los territorios supranacionales (como lo es la Unión Europea, por ejemplo). Según Galtung (2003), una teoría de conflictos debe abordar todas estas realidades que constituyen la condición multinivel de la especie humana.

Figura 1.
Cinco estilos para responder ante un conflicto
elaboración propia con base en Style Matters (2011).

Este mismo autor representa la dinámica de la generación de la violencia en conflictos sociales por medio de un triángulo que asemeja un iceberg (figura 2); de tal forma que la violencia visible, la directa, es tan sólo una pequeña parte del conflicto. Para solucionarlo, se debe actuar también sobre los otros tipos de violencia que se encuentran en un nivel latente, los cuales son deducibles y subconscientes, como la cultural (constituye un ambiente que la justifica y se materializa en actitudes) y la estructural (se centra en el conjunto de estructuras que no permiten la satisfacción de las necesidades y se concreta en la negación de éstas).

Figura 2.
Triángulo del conflicto
Galtung (2003).

Según Galtung (2006), no hay alternativa a la transformación empática, no violenta y creativa de un conflicto. Efectivamente, se requiere de la empatía para conocer a las partes y suavizar las actitudes; de la no violencia, para calmar los comportamientos y ser de alguna ayuda; y de la creatividad, para superar las contradicciones. Este último elemento se localiza en la tierra fronteriza entre lo intelectual y lo emocional, en donde las emociones son las fuerzas directoras y la intelectualidad es el instrumento para canalizar constructivamente la energía derivada del conflicto para encontrar una solución satisfactoria para las partes, las cuales están conscientes de lo que son, de lo que desean, de lo que debería ser y de cómo se sienten; además, los conflictos son sistemas vivos con memoria; con base en ello, se puede conocer cuáles son los antecedentes del conflicto y a dónde se quiere llegar.

Para la búsqueda de una solución, Galtung identifica dos enfoques: el objetivo y el contraobjetivo; el primero requiere de buena memoria y el segundo de imaginación. Así que la tarea del facilitador es ayudar en ambas tareas. El propósito del enfoque contraobjetivo es inventar el futuro cambiando la historia del pasado.

En la Teoría del Conflicto se identifican cuatro pasos para superar la violencia estructural, que es la peor de todas: confrontación, lucha, desacoplamiento (consiste en tomar espacios de poder), y reacoplamiento (trata de construir estructuras nuevas que sean menos violentas). Aquí hay que preguntarse cuál puede ser la estructura territorial del futuro que resulte ser más favorable para los habitantes del territorio de este caso de estudio.

Discusión

Hay que tener en cuenta que cuando se da un desacuerdo territorial entre municipios de dos o más entidades federativas colindantes, dicha controversia ya no es típicamente intermunicipal, sino interestatal y deben seguirse las reglas que la Constitución Federal prevé en el artículo 46 o, en su caso, en el 105, fracción I, inciso g), para la vía del convenio o para la vía contenciosa, respectivamente (Quintana, 2003).

Ambas opciones ya se han puesto en práctica con respecto al conflicto territorial aquí analizado, pero sin haber alcanzado resultados positivos. A continuación, se hará una revisión de estos intentos infructuosos, comenzando por la vía del convenio. Esta solución ya la planteaba Álvarez (1971) al proponer la realización de un convenio amistoso entre Campeche, Yucatán y Quintana Roo, donde interviniera un tercero imparcial, para que de esa manera tuviera la oportunidad de impedir un error o la mala fe de gobernantes y resultara afectada alguna entidad. Ese tercero debería ser el Congreso de la Unión, a quien le correspondería la aprobación o desaprobación del convenio tras su realización por las partes enfrentadas.

En realidad, esta vía se intentó en 1921, cuando se formó una comisión geográfica para fijar los límites interestatales en la Península de Yucatán, dirigida por el Ingeniero Manuel Medina, Jefe del Departamento Geodésico de la Dirección de Estudios Geográficos y Climatológicos, adscrita a la Secretaría de Agricultura y Fomento, y compuesta por representantes técnicos de Quintana Roo, Yucatán (Ingenieros Manuel Barceló y Natalio Arceo) y Campeche (Ingeniero José Ávila Gurrutia), así como por autoridades de los pueblos limítrofes, para dar completo carácter oficial a los acuerdos que hubieran de tomarse.

En abril de 1922, después de cálculos científico-astronómicos, esta Comisión situó geográficamente el vértice común para los tres estados en las coordenadas geográficas 89º 24´ 52´´ longitud oeste y 19º 39´ 07´´ latitud norte.[5] Esta ubicación estuvo normada en el artículo 128 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo (H. Congreso del Estado de Quintana Roo, 1975), hasta 2019, y fue sancionada oficialmente por los estados de Yucatán y Campeche en sendos decretos en 1922, el 71 (11 de septiembre) y el 165 (26 de septiembre), respectivamente. A pesar de este intento por tratar de resolver el conflicto limítrofe “por las buenas” entre los estados peninsulares, aún persiste debido a que tiempo después Campeche y Yucatán desconocieron esos acuerdos.

Otra tentativa por la vía amistosa se dio tras la conversión de Territorio Federal a Entidad Federativa de Quintana Roo, en 1974. Sucedió durante la ceremonia oficial en la que el Presidente de México Luis Echeverría Álvarez tomó protesta a Jesús Martínez Ross, primer gobernador constitucional de dicho estado. Aquél rompió el prolongado silencio federal sobre el conflicto de límites peninsular, en presencia de los gobernadores de los tres estados enfrentados y de seis secretarios de estado, y les conminó a resolverlo, en los siguientes términos:

En éste que se ha llamado espinoso caso de los límites de Yucatán, Quintana Roo y Campeche, pongamos decente y valiente y clara y desinteresadamente manos a la obra para resolverlo mejor. Es la invitación que yo formulo a los señores gobernadores de Quintana Roo, de Yucatán y de Campeche (Bautista, 1974).

Atendiendo este exhorto, en enero del siguiente año, el Congreso de Yucatán integró una comisión de diputados para que gestionara un convenio que determinara los límites entre Yucatán, Campeche y Quintana Roo, lo cual no fue posible al no estar las partes dispuestas a flexibilizar sus posturas. Por parte de Quintana Roo, acudió Pedro Joaquín Coldwell, Presidente de su Congreso Constituyente, quien declaró:

es muy fácil que el tema de límites despierte pasiones; por tanto, es responsabilidad de los gobiernos estatales, de la prensa y de los partidos políticos tratar el tema con absoluta objetividad y respeto mutuo, a fin de evitar posibles desuniones entre pueblos que tradicionalmente han estado hermanados (Bautista, 1974).

La otra forma para tratar de resolver la disputa territorial es “por las malas”, es decir, por la vía contenciosa, esto es aquella en la que resuelve un tercero al no haber un acuerdo entre las partes en conflicto. Este recurso ya se ha usado también sin haber alcanzado una solución.

Se han presentado diversas controversias constitucionales ante la SCJN a partir de que en 1997 el Gobernador de Campeche, Jorge Salomón Azar García, creara el municipio de Calakmul sobre un espacio geográfico bajo indeterminación jurisdiccional. Desde el 2001, este Alto Tribunal tuvo un proyecto de resolución a favor de Quintana Roo, en el que se proponía revocar su decreto de creación y reconocer los límites que el decreto de creación establece para el estado de Quintana Roo.

Sin embargo, los ministros de la SCJN no quisieron pasar al pleno la votación y discusión del proyecto de resolución que habría dado una solución definitiva al conflicto evitando así que en el 2005 la facultad de resolver los conflictos territoriales pasara al Senado, provocando que el órgano legislativo nunca diera trámite a los expedientes que le fueron turnados. Años después, en 2012, la facultad fue devuelta a la SCJN, pero los expedientes de los juicios iniciados desde 1997 no fueron regresados por el Senado al poder judicial.

En junio del 2013, la SCJN declaró sobreseídos los juicios iniciados desde 1997, pero este acuerdo no dio la razón a Campeche en el diferendo ni quitó territorio a Quintana Roo, sino que dejó en indefinición jurídica el conflicto. No obstante, el consejero jurídico del Poder Ejecutivo de Quintana Roo expresó que, a pesar de la decisión de la SCJN, se obtuvo el derecho a que la entidad federativa promueva el control constitucional que corresponda para lograr una resolución.

El 11 de junio del año 2014 la primera sala de la SCJN resolvió diversos recursos de reclamación promovidos por los Estados de Campeche y Yucatán en forma procedente y, en consecuencia, revocó el acuerdo mediante el cual la ministra instructora admitió parcialmente a trámite la demanda de controversia constitucional 21/2014. Lo anterior a efecto de prevenir al actor para que aclarara cuál es la vía intentada, si se trataba de un conflicto de límites o bien de un conflicto por invasión de competencias constitucionales. Hasta la presente fecha no se han subsanado las recomendaciones de la Corte.

El año 2014 fue aciago con respecto a los intereses del estado de Quintana Roo sobre los límites territoriales, debido a que la Primera Sala del Alto Tribunal decidió que se trataba de un asunto que ya había resuelto, y que no sería atendido de nuevo, por lo que no procedió la presentación de una nueva controversia constitucional y se dio por concluido el asunto. Además, hay que tener en cuenta que una apelación legal podría llevarse otra década, y el Secretario de Gobierno de Quintana Roo en la administración estatal 2016-2022, Francisco López Mena, en entrevista concedida a Noticaribe el 21 de mayo de 2017, señaló que no está dentro de los planes del gobierno presentar una nueva controversia, pero que, de manera independiente al tema legal, Quintana Roo continuará otorgando apoyos a los habitantes de la zona limítrofe (Noticaribe, 2017).

Esa inactividad y falta de interés en la disputa por parte de las autoridades del Poder Ejecutivo quintanarroense se ve reflejada también en los representantes que tienen ante el Senado de la República, ya que la diputación permanente de la XV Legislatura del Poder Legislativo del Estado de Quintana Roo aprobó un acuerdo el día 5 de junio del 2017 por el cual se invitaba a los Senadores por Quintana Roo, Félix Arturo González Canto, Luz María Beristain Navarrete y Jorge Aréchiga Ávila a asistir a una reunión en el Palacio Legislativo, a fin de compartir qué acciones o gestiones hubieran realizado en defensa del conflicto limítrofe y territorial entre las entidades federativas de Campeche y Quintana Roo. Como era de esperarse, este acuerdo no obtuvo ninguna respuesta ni positiva ni negativa, derivado de que no había nada qué informar al respecto.

La última medida emprendida por las autoridades quintanarroenses para la defensa de sus límites territoriales ha consistido en realizar diversas reformas a su Constitución local por medio del Decreto número 303 (H. Congreso del Estado de Quintana Roo, 2019).[6] La más relevante consiste en que en su artículo 46 se alteran sensiblemente las coordenadas geográficas en las que se ubica el vértice “cerca de Put”[7] y se precisa que se encuentra “en el centro del monumento en forma de pirámide truncada que aparece en la iglesia en ruinas del antiguo Rancho Put”.

Del Decreto 303, y en particular de su artículo transitorio segundo, se derivó el oficio No. 056/2019 por el cual el Gobernador de Quintana Roo, Carlos Manuel Joaquín González, instruyó a su Secretaria de Finanzas y Planeación para que, con apoyo del Instituto Geográfico y Catastral del Estado, se elaborara el Mapa Oficial del Estado, publicado en el Periódico Oficial el 9 de abril de 2019. Esto ha provocado la actual controversia constitucional 226/2019 que promovió el estado de Yucatán, contra el de Quintana Roo y que tiene a Campeche como tercer interesado.

Mientras tanto, el territorio en disputa es reconocido oficialmente como parte de Campeche, tanto por las autoridades electorales, como por el INEGI, lo que puede representar una pérdida de recursos federales e, incluso, internacionales para la Entidad Federativa de Quintana Roo. Sin embargo, a quien le corresponde la competencia constitucional para dirimir, por la vía contenciosa, los problemas derivados de los límites entre entidades federativas es a la SCJN. Este Alto Tribunal parece tener como instrucción no resolver ninguno de los asuntos limítrofes como el que aquí se trata u otros, como los que mantienen Colima y Jalisco, o Chiapas con Oaxaca.

Ante esta falta de decisión definitiva a las indefiniciones jurisdiccionales es preciso buscar medidas a nivel estatal y municipal que palíen las consecuencias derivadas de esa ausencia de resolución, que están afectando a la población asentada en ese territorio en conflicto.

En este sentido, existe una añeja propuesta que consiste en crear el municipio de Nicolás Bravo por parte del estado de Quintana Roo, en la región fronteriza con el municipio Campechano de Calakmul.

Antes de que Quintana Roo se erigiera en una entidad federativa, el Gobierno de dicho Territorio Federal barajó tres proyectos preliminares para la delimitación de sus territorios municipales. En los proyectos preliminares 1 y 2 aparecía el municipio de Nicolás Bravo, pero no en el proyecto preliminar número 3, que fue el adoptado finalmente con tan sólo siete municipios y no con once, como planeaba el proyecto número 2 (tabla 1).

Tabla 1.
Especificaciones de la división municipal planeada en el proyecto preliminar No. 2
Gobierno del Territorio de Quintana Roo (1972).

Con la idea de crear este nuevo municipio de Nicolás Bravo, el Comité Cívico Pro-Defensa de los Límites de Quintana Roo ingresó a la Oficialía de Partes del Congreso de Quintana Roo una solicitud para tal fin el miércoles 4 de enero del 2017. De esa forma, se piensa que se ejercería gobierno en la zona bajo controversia constitucional. El presidente de dicho Comité, Reynaldo Blanco Baeza, declaró que la creación de este nuevo municipio no sería una carga para el gobierno debido a que esa zona

es rica en selvas, vestigios arqueológicos y en actividades agropecuarias, como la agricultura y la ganadería. También cuenta con escuelas y un hospital, aunque no está concluido. Teniendo un gobierno municipal en la zona se podrían mejorar los servicios de salud, educación y seguridad pública, entre otros programas. Para la creación del doceavo municipio se encuentran todas las condiciones favorables en los aspectos socioeconómicos, población,[8] infraestructura educativa, salud, etcétera (Tuz, 2017).

Esta propuesta municipalista de solución al problema se contrapone totalmente a la defendida en este artículo; es decir, no se trata de fraccionar más el territorio, sino de derribar fronteras con la finalidad de que las autoridades de las administraciones municipales quintanarroenses, campechanas y yucatecas enfrentadas atiendan de manera coordinada a esas comunidades, bajo la figura legal de derecho público, conocida como asociación intermunicipal, la cual podría dar respuestas más eficientes a las necesidades de las localidades ubicadas en la zona limítrofe. Sólo así se lograría la unidad política, económica y cultural de la región que el poder central estratégicamente dividió.

Conclusiones

Respecto a los cambios territoriales, a veces se tiene la impresión de que los mapas políticos globales y locales son estables o deberían serlo, y que cualquier cambio podría considerarse como una disfuncionalidad de la geografía política vigente. Sin embargo, una revisión general de la historiografía pone de manifiesto los continuos cambios de la geografía política mundial, regional o local, los cuales suelen ser turbulentos, convulsivos y altamente conflictivos.

Martínez (2011: 408) sostiene “que los cambios territoriales siempre van a existir, así como las confrontaciones y los conflictos geopolíticos”. Por lo que en el presente artículo se abordó esta temática en el sentido de proponer una política de intervención que permitiría alcanzar mejores resultados en la resolución del conflicto estudiado mediante la conducción de las fuerzas conflictuales hacia un proceso con fines constructivos, hacia una nueva estructura más amigable y con posibilidades de alcanzar niveles de desarrollo superiores.

Otra posible solución sería que la SCJN fuera quien adoptara una solución en la que se favoreciera a alguno de los litigantes en la controversia constitucional. Al respecto, hay que tener en cuenta que, hasta ahora, los ministros de este Alto Tribunal se han mostrado incapaces de entender y resolver jurídicamente la demanda, lo cual los involucró en el conflicto político que se gestó en torno a la controversia, restándoles legitimidad para resolver.

Para Galtung (2003: 142), las soluciones “no son resoluciones o disoluciones finales, sino equilibrios más o menos estables en el ciclo vital de un conflicto”. Un conflicto que se resuelve, pero que no modifica el proceder de las partes, no puede considerarse un éxito. La cuestión es que éstas se comporten de tal manera que el enfrentamiento se trasforme en dirección ascendente. El objetivo debe ser que los contendientes salgan del enfrentamiento con mejores relaciones sociales, mejor equipados para afrontar nuevos conflictos de manera no violenta.

Las disputas geopolíticas son muy complejas y el problema, dice Galtung (2003: 116), “es que la complejidad puede llegar a ser demasiada para que la mente humana pueda manejarla, por tanto, debe manejarse por aproximaciones de tres o cuatro actores y tres o cuatro fines”. Por ello, la figura de asociación intermunicipal que aquí se propone partirá con la idea de coordinar tan sólo a los municipios de Calakmul y al de Othón P. Blanco, que son los que más cantidad de territorio se están disputando, con la mayor cantidad de población ahí residiendo y es en donde siempre se ha dejado sentir más la tensión derivada de la indeterminación jurisdiccional.

Además, se invitaría a adherirse al resto de los municipios, tanto campechanos como quintanarroenses, involucrados en la disputa, los cuales son Bacalar, José María Morelos y Hopelchén. Una vez que empezara a ejecutarse el proyecto y a generar resultados satisfactorios, a medio plazo, se invitaría a que se incorporaran al sistema a diversos municipios del Estado de Yucatán cuyos territorios también están en controversia con Quintana Roo (Alonso, 2020a; Alonso, 2018).

Se debe impedir más sufrimiento y la destrucción material. Se debe perseguir es el mantenimiento de la paz y la construcción del desarrollo. Lo deseable es “sentar juntas a todas las partes a discutir la construcción conjunta de un futuro en el que se encontrarán muchas oportunidades, pero habrá resistencias porque el pasado es seguro y el futuro incierto porque en algún punto está el desenlace” (Galtung, 2003: 153-154).

Los recursos de las partes son de carácter histórico, geográfico, cartográfico, jurídico y político; de ellos depende el poder que las partes van adquiriendo en el sistema conflictual. El objetivo de todos debe ser superar la estructura de conflicto y sustituirla por una menos violenta o más favorable para el desarrollo; la herramienta será el profundo conocimiento del tema sobre el pasado, el presente y el futuro al que se aspira. Se debe privilegiar la negociación, la armonía y la suma de capacidades para un futuro mejor. El punto de referencia debe ser el desarrollo territorial con justicia social, el cual se podrá alcanzar por medio del esfuerzo unido de los pueblos.

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Notas